党的二十届三中全会精神研究阐释 | 刘士林：构建与中国式现代化相适应的城乡融合发展体制机制

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编者按

为深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，努力为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供学理思考和理论探索，特开设“党的二十届三中全会精神研究阐释”专栏，定期推送学习心得体会。

作 者

刘士林   上海交通大学城市科学研究院院长，浙江省城市治理研究中心首席专家，中国城镇化促进会研究部主任

无论是发挥经济体制改革牵引作用，还是因地制宜发展新质生产力，都离不开城市的“载体”和在城市中集聚的“人”。当今世界是城市世界，当今中国是城市中国，不仅绝大多数人口都生活在城市中，即使是偏远的农村，也早已被卷入城镇化浪潮中，他们的衣食住行乃至更高的精神文化生活，也都离不开城市尤其是发达的现代化大都市。中国式现代化必定是以中国式城镇化为主体形态的人类现代化新形态。就此而言，进一步深化改革，推进中国式现代化，必然要紧紧抓住城市和新型城镇化的“火车头”。

关于新型城镇化和城市建设，经过此前的两轮新型城镇化规划、中央城市工作会议等重要部署安排，新型城镇化的战略蓝图已经绘就，中国城市现代化的“四梁八柱”也已搭建起来，目前正进入到“以提高城镇化质量、加强现代化治理和推进城乡融合发展”为主体的新发展阶段。就此而言，尽管《决定》中着墨不多，且多数内容在此前有关文章中都已提到，但这丝毫不说明城镇化已经是完成时，而只是表明城镇化工作的研究和设计已经定型，且与我国的国情形成了良好的适应关系，未来的重点主要是落实和实施。

总体上看，党的二十届三中全会既对城乡融合发展赋予了新内涵，也对新型城镇化建设提出了新要求：

一是首次把“城乡融合发展”提升到“中国式现代化的必然要求”的战略高度。引申言之，即“城乡融合发展”已成为我国新型城镇化战略中的最高目标与核心任务。中国城市现代化的主要矛盾依旧是城乡对立，因此这完全符合中国特色城市发展道路的本质要求。

二是把“城乡融合发展”的基本内容明确为“新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。一方面，推进以新型工业化为代表的“产业”与新型城镇化背景下的“城市”之间的融合发展，将成为未来推进“产城更高水平融合”的重点工作，以解决目前存在的“有城市无产业”“有新型城市而没有新质生产力”等问题和矛盾，另一方面，把“乡村全面振兴”明确纳入新型城镇化的总体框架和工作安排，对于落实城市更好地带动和反哺乡村，进一步缩小城乡差异，推动城乡融合高质量发展等，也具有很强的针对性和指导性。

三是明确提出“健全推进新型城镇化体制机制”。其中包含了很多具体的工作安排，如基本公共服务与常住人口挂钩、农业转移人口市民化、保障进城落户农民合法土地权益等，它们既是我国城市建设的后遗症，也是城市工作一直努力解决的问题。同时，在健全体制机制方面，一个重点是“不再区分城市和农村”，为进城的农民真正、完全融入城市社会提供了体制机制保障，很好体现了在体制机制上“健全”和“深化改革”的主旨。

四是吸收并优化了新型城镇化建设的探索经验。我国关于新型城市的探索过程，主要经历了三个阶段，即2014年《国家新型城镇化规划》确立的智慧城市、绿色城市、人文城市，2016年《国家十三五规划纲要》确立的绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市，2021年《国家十四五规划和2035年远景目标纲要》提出的“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。以这些功能型城市目标为基础，三中全会突出了“人民城市”重要理念的中心地位，为进一步“健全城市规划体系”、深化城市改革、构建超大特大城市智慧高效治理新体系、构建都市圈同城化发展体制机制、推动城市更新模式和政策法规建设、深化城市安全韧性等重点领域提供了基本遵循。

五是在城市政策和规划体系上更加系统和优化。与此前有关的政策文件相比，三中全会关于新型城镇化的论述和安排，更加注重系统集成，更加突出重点工作，更加注重改革实效，充分彰显了在城市领域进一步深化改革、完善优化政策和制度设计、加大体制机制改革和建设的总体方向和目标框架，这不仅充分体现三中全会重在政策体系、战略系统和体制机制建设的主基调，也是对进一步完善和发展中国特色城市发展道路、推动城市治理现代化体系和能力建设的深入推进，对于稳定我国城市发展预期，保障城镇化建设、城乡融合发展有机衔接和可持续发展具有重大战略意义。

需要强调的是，新型城镇化是中国式现代化的主要载体与核心平台，也是进一步深化我国各项改革事业的主战场和试验场，在当下和未来，我们不仅要深刻认识中央城市工作会议有关“城市是中心”的丰富内涵，同时在城市工作中还要树立起“大城镇化”的宏观思维，避免陷入“就城镇化论城镇化”的自我封闭之中。这是因为，不仅城市的政策、规划、设计、建设和治理，与政治、社会、文化、生态等领域密切相关，而且这些领域中的很多部署和工作，也都是要在城镇化的总体框架内实施和完成的。只有先把城市的硬件和软件建设好，才能为中国式现代化提供强有力的支撑保障。由此可知，聚焦完善城乡融合发展体制机制、提升城镇化建设质量和城市生活品质，对此前自发的、局部的、阶段性的各类体制机制改革经验进行系统整合和优化集成，同时着力解决有关政策、法规、规划、意见在城镇化建设中的相互掣肘和矛盾关系，不断提升政策质量和治理效能，努力构建与中国式现代化相适应的城乡融合发展体制机制，本身是一件具有基础性、根本性和长远性的战略任务，并需要走在很多具体领域和工作的前面。

编辑：林玥玥

审核：李   燕

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