社会资本投资集租房项目的开发模式与风险控制

从土地权属划分上来看，我国土地分为国有土地和集体所有土地。从土地用途划分上看，集体所有的土地可分为集体农用地、集体建设用地和集体未利用地。其中，集体建设用地，又可细分为宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。集体经营性建设用地，按照我国《土地管理法》第六十三条的规定，系 “土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”的集体建设用地。显然，集体经营性建设用地用来作为集租房项目用地是合适的。

从政策演变来看，集租房项目用地政策也是伴随着我国集体建设用地使用权流转入市的改革而不断演进的。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划与用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。”

2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，意味着在试点地区利用集体经营性建设用地开发建设，不再需要通过征收程序先行将土地性质变更为国有。

2016年6月财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第三条规定“本办法所称农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”

2017年8月，原国土资源部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，由北京、上海等13个城市作为试点，以建立租售并举的住房制度。2019年1月，经自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅同意，福州、南昌等5个城市进一步纳入试点范围。

2019年8月26日颁布的新修正的《土地管理法》第六十三条则将此前集体经营性建设用地的土地用途从“工矿仓储、商服”扩大为“工业、商业”等。

这里涉及一个问题，即宅基地是否可以用于集租房项目用地？

对此，未见法律法规层面的明确规定。修正后的《土地管理法》第六十二条规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”这是落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号），利用宅基地发展农村经济的具体法律制度安排。结合2018年11月文化和旅游部等17部门发布的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》等政策文件，笔者认为，宅基地既然可以通过流转、出租、入股、合作等方式改造建设旅游基地、民宿、田园综合体、特色小镇等经营性用途，当然也可以对节余宅基地作为集租房项目用地，以盘活农村经济，增加农民收入。一些地方，比如广州市发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》也对此作出了政策性安排。同时，对宅基地腾退复耕而节省出的集体建设用地指标通过“增减挂钩”方式用来转为集租房项目使用，也是盘活利用宅基地的一种方式。

从集租房的开发主体与合作方式上看，可对目前集租房的开发模式做如下分类：

即农村集体土地所有权人自行开发集租房项目。按照我国《土地管理法》第十一条的规定，集体土地所有权人的主体类型有：村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡（镇）农村集体经济组织。农村集体经济组织作为特别法人，按照我国《民法典》第一百零一条第二款的规定，其优先于村民委员会行使对集体土地的经营、管理职能，只有在未设立村集体经济组织的情况下，才由村民委员会代行村集体经济组织的职能。实践中集体经济组织的形式主要有村经济联合社、组经济合作社、乡经济联合总社，以及基于土地等生产资料集体所有为基础的村农工商公司、乡农工商联合总公司等。若集体经济组织开发完成后自主经营，则应注册登记为住房租赁企业。

修正后的《土地管理法》为社会资本自行开发集租房项目消除了法律障碍。该法第六十三条规定了集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式直接入市，而无须再先进行征收转为国有土地。因此，社会资本可以在一级市场上通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权，进行集租房的开发建设和运营管理。目前《土地管理法实施条例》正在制定过程中，该法出台后集体经营性建设用地出让、出租的年限将更加有法可依。

需要注意的是，由于宅基地并非集体经营性建设用地，因此不能通过出让等直接入市方式交由社会资本进行集租房开发建设，而只能采取由集体经济组织自行开发或与社会资本合作的方式进行开发建设。因此，社会资本自行开发只能使用集体经营性建设用地，而不能使用宅基地。

目前实践中集体经济组织与社会资本合作开发开展集租房建设的合作模式，主要有三种：

1、法人型合作

即集体经济组织以土地使用权作价入股，社会资本以现金出资，双方以设立项目公司的方式进行合作。此种情形下，应以项目公司作为项目申报主体。需要注意的是，这种设立公司的法人型合作，有的地方对社会资本方是国有企业还是民营企业并无限制，而有的地方则要求合作的社会资本方必须是国有企业。比如北京、郑州、杭州等城市就规定社会资本方必须是国有企业，而且对社会资本方的持有的项目公司股权比例进行限制。笔者认为，改变这种对市场主体的经营限制应当是改革的方向，尤其是2020年5月中共中央国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确要求“在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待”，因此，相信这种对民营企业的限制政策应该很快可以得到改变。

2、合伙型合作

即集体经济组织与社会资本方按照《合伙企业法》的规定设立合伙企业共同开发建设集租房项目。这种合作方式目前从实践来看，相对较少。

3、合同型合作

即集体经济组织与社会资本方不共同新设企业而是以订立合同的方式进行合作。目前主要有两种方式，其一为项目经营权出租，即集体经济组织将集租房项目经营权以出租的方式授予社会资本方，由社会资本方进行运营管理。其二为代建运营，即社会资本方发挥其专业特长，为集体经济组织代建集租房，并在建成后代为运营。这两种合作方式下，都是由集体经济组织作为项目申报主体，且项目用地的集体建设用地使用权始终在集体经济组织名下，并不发生转移。

由于集体土地上建设租赁住房尚处于试点阶段，配套政策尚不完善，各地操作要求上存在差异。因此，社会资本投资集租房项目，应当尽量先行搜集整理相关法律法规及地方政策，考察集体经济组织的决策能力与履约能力，在此前提下，确定选择合适的开发模式，测算并控制开发成本，制定有效的项目实施流程，组建具有执行力的项目运营团队，保证项目在合法合规的框架内顺利实施和运营。鉴于目前社会资本方与集体经济组织合作开发的模式较为常见，风险控制更为复杂，因此，笔者下面主要从合作开发的角度结合实务经验，对社会资本投资集租房项目的风险控制提出如下建议：

1、规划的合规性

项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划。

2、土地的合规性

项目用地应以存量集体建设用地为主，不得占用耕地。确需占用农用地的，应满足“增减挂钩、占补平衡”的建设用地指标条件和审批手续。

3、主体的合规性

如前所述，要考察当地政策是否对参与投资集租房的社会资本方的企业性质有明确要求。如果社会资本方是民营企业，而当地明确要求社会资本方必须为国有企业的，那么解决这一问题的办法是，有意向参与投资的民营企业可先寻找国有企业作为合作伙伴，双方共同设立国企占控股地位的合资公司，再以合资公司与集体经济组织合作，设立项目公司。

1、土地及地上物权属清晰

是否已完成集体建设用地不动产登记，项目用地拆迁是否完成，地上物产权是否明晰，项目用地四至范围是否已排除产权纠纷。土地现状是毛地还是净地，是否已达到三通一平。

2、项目用地区位是否满足租赁用房的客户需求

一般而言，集租房作为对普通租赁住房的一种补充和替代，应具有明确的客户群体定位，并满足产城一体的客户需求，比如毗邻产业园区、交通枢纽和新城等。

1、项目合作须经集体经济组织三分之二多数决

社会资本开发集租房项目的合作方案，须经项目用地所有权主体的集体经济组织提交其村民会议三分之二以上成员同意，或者经三分之二以上村民代表的同意方可实施。

2、集体经济组织的签约代表应经村民会议或村民代表会议的授权

当然，实务操作上，也可打好提前量，将社会资本方与集体经济组织的合作方案与合作合同一并提交村民会议或村民代表会议经三分之二多数表决通过。

1、针对审批机关的关注点申报项目材料

集租房合作项目报批过程中，不仅需要集体经济组织的配合，而且，审批机关一般还会从项目主体、建设规模、项目必要性、可行性、合作方式、资金来源、运营模式等方面提出不同意见，因此，要针对性地做好项目获批风险控制。

2、确定适合的项目申报主体

如果采取法人型合作开发的，应以新成立的项目公司作为申报主体。如果采取合同型合作的，则应由集体经济组织作为项目申报主体。

3、申报主体应提供满足要求的项目建设实施方案

方案包括：项目名称、建设地点、用地面积与四至范围、土地利用现状及相关图件、用地规划及相关图件、建设规模、项目必要性可行性分析、资金来源和测算以及项目建设和运营模式等内容。

4、熟悉申报程序要求

各地的申报程序存在差异性，申报主体应“入乡随俗”按申报程序开展工作。以北京为例，集租房项目申报主要流程是：1）项目初审：申报方案须经集体经济组织通过，乡镇政府初审同意。2）申报试点：报区政府核准后，由区政府正式函报北京市国土局申请试点。3）方案审核：市规划国土局根据申请牵头组织发改、建设、农村等相关部门，对项目方案进行审核。审核通过后报市政府批准同意，并报国土资源部备案。4）项目预审。试点项目通过后，由市或区国土部门对试点项目的项目性质、建设主体、用地合规性、用地规模等进行审查，出具《建设项目用地预审意见》。5）项目立项批复。北京市发展改革部门对试点项目的项目性质、建设主体、投资来源、招投标方案等方面进行审查，出具项目批复文件。6）项目规划许可。规划部门根据相关规划要求，对试点项目出具规划条件等规划意见，规划意见中应包含用地性质、建筑性质、用地位置和范围、建筑规模、控制高度、容积率、绿地率等相应的规划要求。7）项目用地批复。区国土部门对项目的土地权属、地类、土地规划、是否违法等情况进行全面审查，属于存量建设用地的，报市国土局核准后，正式上报区政府下达项目用地批复。8）项目施工许可。区建委对项目工程建设进行审查，依据上述项目立项、规划、用地手续，出具项目建设工程施工许可证，并对项目施工过程进行监管。

1、成本测算要基于当地政策要求的合作模式

比如有的地方规定集体经济组织与社会资本方共同设立项目公司开发集租房项目的，集体经济组织应当控股，且应享有固定分红权。对此，社会资本方应相应做好前期投资、集租房租金收益与成本回收年限的核算，发现不能通过项目公司分红等措施覆盖投资收益的，应改变合作方式或果断放弃项目。

2、做好融资方案的可行性调查

比如有的贷款银行对集租房项目的贷款发放对象仅限于集体经济组织与国有企业设立的项目公司，而且不同的贷款银行对项目公司的项目资本金占投资总额的比例要求也存在差异性，对此，社会资本方应提前做好组合融资预案，防范项目因资金断裂造成的烂尾风险。

1、关口前移，压实集体经济组织责任

提供集体建设用地是集体经济组织合作的最基本义务，应让村集体履行其决策程序，确定其提供土地的标准。推动村集体决策通过社会资本方主导设定的集体用地的房屋拆补方案，涉及清退前期合作方的，推动村集体提前与其达成退出条件。

2、设计制度，调动集体经济组织控地成本积极性

比如将拆迁补偿成本列入项目公司（合资公司）开发成本，提升项目公司分红比例降低村集体固定或优先分红比例。吸纳村集体成员进入项目公司负责拆迁，并进行工资效益挂钩等。

3、虚实结合，形式与内容相统一

如拆补方案等可有社会资本方主导制定，而对方案的决策有集体经济组织形成，保证相关方案决策与实施的合法性。

4、控制建设工程流程管理

社会资本方应通过项目公司派出富有经验的发包人工地代表，对集租房建设工程招投标、施工、竣工结算与验收进行全流程管理与控制，通过发挥专业工程管理作用，防范集体经济组织成员对工程施工的不当插手与干预，控制工程造价与质量。

实践中，有的社会资本方出于给其职工改善住房条件考虑，与集体经济组织开展集租房建设，并准备出租甚至出售给本单位职工使用，这种情况下常常出现如下风险：

1、大户型审批验收风险

比如有的地方规定，集体租赁住房项目的套型结构和面积标准原则要按照当地公共租赁住房建设的相关技术规定，进行规划、设计和建设。以北京为例，根据《北京市公共租赁住房建设技术导则（试行）》，租赁住房设计户型应以50平米和40平米左右的中小套型为主，适当配置60平米以下的大套型。因此，如果户型直接设计成满足职工需要的大户型，则存在审批和验收的风险。当然，随着市场化改革的加快，这一集租房的政策标准呈放宽趋势。

2、产权分割风险

一般情况下，若社会资本方与集体经济组织采取法人型合作，双方设立的项目公司取得项目建设相关批准文件后，项目公司可依法办理土地和房屋登记手续，取得不动产权证书。但是，项目公司所取得的不动产权利证书(包括土地使用权和房屋所有权)是按项目整体核发，不予分割办理单元产权证书，更无法分割过户到个人名下。同时，项目公司所取得的不动产权利证书一般会注明：“仅用于租赁住房建设，未经批准，不得出让、转让、抵押”。因此，如果社会资本方系以职工取得产权为目的实施集租房项目，则将存在合同目的不能实现的重大风险。

按照修改后的《土地管理法》第六十三条之规定，集体经营性建设用地可用于工业、商业等经营性用途。虽然法条中的“等”字为住宅用地打开了想象空间，但是，从目前正在征求意见的《土地管理法实施条例》来看，仍未看到可以直接用集体建设用地进行商品房开发的可能性。因此，为杜绝变相开发建设小产权房，目前政策规定集体租赁住房实行只租不售原则，即租赁住房可依法出租获取收益，但不得对外出售或以租代售，在租期方面，单次租期一般不得超过10年。除承租人另有要求外，单次租赁期限一般不低于3年。因此，一次性签订租期超过10年存在被认定为以租代售的违规风险。

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