杨 晔：中国基层纠纷调解的制度变迁与模式转变丨《民间法》第30卷

中国基层纠纷调解的制度变迁与模式转变

杨  晔

海南大学法学院博士研究生

本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

中国基层纠纷调解在历史变迁过程中呈现不同的模式，以不同视角考察不同时期模式特点，展现历史变迁的整体样貌、演变情况与反思启示。传统中国纠纷调解与政治上治理体制相混合，随着纠纷解决层级上移而上移，为民间非正式调解形式留出空间，构成官方与民间互动机制，在经济上获得纠纷解决最佳效率配置，属于“官民互动”模式；近代中国的法制转型中，调解手段被法律化与制度化，弱化民间自主纠纷解决的社会基础，转化为“法制侧重”的调解模式；从革命战争时期开始，调解制度建构有其历史惯性，文化因素延续民间非正式的多元纠纷调解的转化发展，是“文化延续”模式。可见，从政治、经济、法律、社会、历史与文化多维视角，展现调解变迁的样貌、演变与延续原因等特质，并给予现代制度与适用的反思、借鉴与启示。

纠纷调解；制度化；传统文化；制度变迁

一、古代中国纠纷调解的制度间互动机制

二、近代中国纠纷调解的法制化转型实践

三、现代中国纠纷调解的本土性路径原因

四、结语

调解制度是现代中国诉讼与司法制度的重要内容之一，甚至也是民法典中纠纷处理的方式之一。对于中国纠纷调解制度与实践的研究逐渐展开，以调解制度为中心的多元纠纷解决机制，呈现出更为深入与多样的研究。而对于中国传统的纠纷调解的研究，多关注在传统纠纷调解的形式类型、理念价值、程序过程、社会文化与借鉴意义五个部分，甚至形成一定类型研究的普遍内容与结构特点。当然也存在其他更为细致与独特的视角，传统纠纷调解不同时期的制度与实践情况，以及有效性、多元纠纷解决机制、长时间跨度梳理，以及当代调解为中心的传统联系等。

可见，对传统纠纷调解历史变迁的研究，还存在相应问题与值得研究之处。其一，对传统纠纷调解的类型划分不明，在调解变迁中应区分不同调解方式的变化历程，以及其相互关系，更可以展现纠纷调解方式之间的变迁逻辑；其二，对于纠纷调解的历史变迁原因并未全面地分析，在调解变迁的梳理也应关注其历史演变原因，从古代中国到近代转型，乃至现代诉讼制度都依旧延续与发展的原因，并以多角度与层次进行解读；其三，对于相关研究多关注借鉴意义之处，在纠纷调解历史变迁中也应看到反思之处，从经验与教训中更好运用纠纷调解的手段，完善调解制度与实践。

因而，传统纠纷调解的历史变迁梳理，不应仅仅是一种历史变迁的时间逻辑，在考察古代中国的同时，还要涉及近代中国与现代中国时期，对纠纷调解手段的规定、延续与使用。进而，具体以从普遍适用到中国特殊，从宏观到具体的逻辑，相对应地针对纠纷调解制度不同时期，以不同视角与维度进行研究：最为宏观的在于政治领域的“制度”，以及经济视角的分析，展现传统纠纷调解宏观运作机制与逻辑；而具体表现在近代中国转型时期，则是纠纷调解的法律制度与社会层面的分析；最具特色与特殊性的是，以中国历史与文化视角，对现代中国对纠纷调解手段与制度，其延续与发展情况进行分析。传统纠纷调解历史变迁梳理，为现代调解制度建构与适用提供反思、借鉴与启示，也有利于纠纷调解与纠纷解决、社会治理、文化背景等不同制度与因素之间关联的理清。

一、古代中国纠纷调解的制度间互动机制

传统中国存在的各类纠纷调解手段，其不同类型手段并非都属于官方法律制度，整体上经过长时间段的调整与演化才得以形成。各类纠纷调解所构成的机制，展现的是官方制度与民间非正式制度之间互动联系，还能在纠纷调解与解决上，获得更多的效率与效益与经济意义，为现代调解制度提供传统模式的样本。

（一）调解处理的上移与成本

传统纠纷调解在古代中国，虽然被认为普遍存在，实际上更多表现是调解的实践与处理，法律意义上的制度与规定较晚。纠纷调解的制度形式有一种模糊性，与传统时期的基层社会治理、纠纷解决机制之间紧密关联。尤其是宋代之前实践中，基层的纠纷调解与行政管理制度相结合。秦汉时期基层的行政长官，统揽管理地方各项事务，其中包括司法管辖权，甚至包括死刑。秦汉基层治理中，乡级设置三老、有秩、啬夫、游徼，其中啬夫是专门负责“听讼”且具有重要地位；“亭长”负责处理“盗贼”，也反映出具备一定的司法管理与纠纷处理的权限。秦汉时县以下的基层纠纷解决与行政管理、治理体制之间，在权责上相融合与混同，纠纷解决机制之下的调处手段，更是依靠于治理体制的施行。县以下的乡里组织，也被赋予一定的纠纷裁断权。如魏晋时期的邻长、里长、党长还具有“义兴讼息”的功能，乡官有理讼的职责；隋代也曾短暂地赋予乡正，署理辞讼之权；具体调解手段的应用，在汉代与魏晋南北朝等时期在一定层级上有明确的应用，在唐代的“乡里讼事”，需要先由里正、村正、坊正调解，但是并非初审性质的程序。

换言之，纠纷解决与调解手段此时依旧是基层社会治理的一部分。而宋代开始，官方对基层纠纷解决的权力，开始明确上移至县一级，即受理诉讼与解决纠纷的最低级机关是县一级。此时，宋代官府对纠纷解决采用的调解手段，开始与民间内部纠纷的调解开始区分开来。并且，纠纷解决机关层次的上移，实际上也是调解手段应用更进一步的上移，官方层面使用调解的增加，为民间调解手段运用的兴起留出了空间。宋代的调解以官方调解为主，在《名公书判清明集》（下文称之为《清明集》）中记载诸多典型案例。其中涉及纠纷调解而和解的“和对”，如“况是亲戚兄弟，自宜从公和对”；“故未免令两家在外和对”。宋代纠纷调解的方式，从《清明集》中可见普遍两种方式，一是地方主官也是司法官进行“劝谕”，如“窃详上件事先经县断，再经丞厅看定，皆行劝谕择日还亲，亦可谓曲尽人情”。还有如：

每遇听讼，于父子之间，则劝以孝慈，于兄弟之间，则劝以爱友，于亲戚、族党、邻里之间，则劝以睦婣任恤。

此种“劝谕”极多，在是地方主官的施政职责之一，是纠纷调解的一种表现形式。甚至此种“劝谕”也与民间调解相联动，主要由主官要求民间权威，进行“劝和”或者“和劝”。典型如“两家既是亲戚，岂宜为小失大，押下本厢，唤邻里从公劝和，务要两平，不得偏党”；“本厢押李三归家，拜谢外婆与母及李三十二夫妇，仍仰邻里相与劝和”；“且押下厢，就本人家决十五，令拜谢阿李，仍令四邻和劝”，即由主官以“唤”“仰”“令”的方式，促使民间调解的“邻里”“四邻”进行纠纷的调解。由此可见，地方主官在处理纠纷之时，除了有官方进行“劝谕”之外，也开始强调引导民间自行对纠纷进行调解处理。

宋代纠纷解决层级的上移，导致官方调解为主的实践，并引导民间调解发展的思路，是制度的变迁转化也有其经济意义与原因。当时诉讼风气向“健讼”、“好讼”的诉讼形态转变，如“江西州县百姓好讼”等描述。并且，基层纠纷处理的“理讼”能力，由于财政方面的简约化限制，逐渐形成传统中国在纠纷解决方面的紧张关系。因而，各类纠纷与争讼逐渐增多的直接结果，即是将官方“理讼”能力成为一种“稀缺资源”，由此而来“好讼”的“竞争”，导致纠纷调解处理在官方与民间的侧重转变。可以说，宋代纠纷处理看到社会结构的变化，形成基层组织过渡的空白期，导致的民间诉讼增加与治理空层；一方面希望通过上移纠纷诉讼处理的层次，避免直面乡村社会纠纷；另一方面，也引导民间调解各类方式形成，不仅可以共同降低纠纷解决的成本，促进民间调解的发展，在乡土社会内部解决纠纷更为“值当”，促使基层纠纷解决的效率提升。

（二）调解机制的互动与效率

传统纠纷调解处理向上转移至县级，更大意义在于促成民间社会，形成多元化与体系化的纠纷调解机制。在宋代之后，各类纠纷调解形式则逐渐发展与繁盛，清代之时形成民间调处为主的非正式制度，其中各类惯例与实践极多。纠纷调解处理的重点，从宋代至清代的过程中，也逐渐从官府调解向民间调解进行转移。

作为传统中国基层最广泛的势力，基层宗族的发展与壮大，为纠纷调解提供基础与保障。族田、义庄的发展，为宗族发展奠定经济基础；“族学”与“义学”则是对宗族的凝聚力与弥合性有所增强，促进宗族共同体的形成；甚至祠堂祭祖、新式族谱与宗族乡约化，则在促进了宗族组织化与制度化趋势。在此基础上的乡规民约、宗法族规，以宗族为主导的调解形式，成为民间纠纷调解的基础与主要部分。此外的乡约、乡绅群体、乡里与保甲制度等，都是纠纷调解的重要基础依托。从宋代至清代期间，民间乡约的从单纯的民间自行设立，增加了地方官府影响的因素，甚至形成了官方主导的形式。以《吕氏乡约》来看，乡约内容包括了“德业相劝”、“过失相规”、“礼俗相交”、“患难相恤”等道德教化等守则，为民间纠纷调解提供了规范意义与适用前提。

进而，乡绅群体的形成与权威地位，促进基层纠纷调解的运行。明清乡绅群体开始形成与壮大，其地位介于官与民之间，更是官方与民间之间的沟通与代表；并且乡绅也参与地方与基层纠纷解决、组织乡约等作用，尤其在调解乡里纠纷与诉讼案件方面发挥重要作用。乡约与乡里、保甲等相互协调，兼具官民两种势力与背景，保证基层纠纷调解的实现。如明清乡约增加了官方的介入与背景之后，其组织建构也逐渐完善与主动，开始具备一定的司法职能，并且乡约与保甲的结合，进一步协助基层纠纷调解的进行。明清乡约组织还具备调处民间纠纷，调查取证，勾摄人犯等功能，是官方明确期望该组织，能够对基层纠纷进行解决与调处的重要手段。乡里调解即依靠里正、乡老等地方具备权威的人士，依据各地的民间习惯与风俗人情对乡里基层纠纷进行调解。

可见，从宋代至清代，逐渐形成多元化多层次的基层纠纷调解模式。在宗族、乡约、乡里、乡绅与保甲等不同形式上的纠纷调解形式，都属于非正式的调解形式，其本身即是官方与民间，对纠纷调解互动关系的一种典型表现。其形成也是多方面原因，首先，宋代至清代的诉讼风气的“健讼”与“好讼”更为明显与广泛。宋代、元代、明清等时期，在不同区域都有喜好诉讼的描绘。实际上此种“好讼”的刻画，也可以将现实司法压力，转为对民众好讼之风的批判。并且，传统地方官府在进行治理的过程中，其组织设置有明显的矛盾之处，实际上无法处理纠纷日益增加的“健讼”基层现实。换言之，健讼风气导致的基层纠纷调解任务加剧，为地方官转推向民间组织提供必要与前提。

实际上，官府乐于营造“健讼”风气，进而将诉讼与纠纷解决推向民间。由宋代开始，在清代形成以保甲长、乡约、坊厢长、宗族长、会首、亲友、地邻、中人、局绅等主持的“官批民调”，是官方与民间相互动机制形成与运行的主要表现。此种正式制度与非正式制度，相互联动所形成的互动机制，也是传统中国纠纷调解方面，可以达成效率配置的最优机制。由官方创建一系列规则，来使各种非正式制度与约束得以发挥作用。首先，民间此种非正式调解的形式，是官方正式调解方式的延伸与补充；其次，依靠着民间自身存在的“社会制裁”的约束手段，如宗族内部、乡村社会中宗族长、乡绅、乡里长的权威，以乡土与家庭秩序的排斥与隐性惩罚进行“制裁”；最后，其中乡规民约等内部实施的规范与标准，成为调解与裁断的内部行动标准。更进一步而言，民间非正式的调解形式的产生，可以在民间社会内部采用“公认”的低成本的“认定”“衡量”方式，以及特定的制裁机制，更有利于纠纷调解完成与解决达成。基层纠纷所牵扯的利益种类越多，越需要采用更为复杂与系统的纠纷处理与调解的机制。简言之，官府正式调解手段，与非正式调解形式与约束之间的有效互动，形成最有利于调解纠纷的资源效率配置机制。

传统中国的纠纷调解处理与手段，从与基层治理体制的混合、分化，调解处理方式的上移与引导，为民间非正式调解形式留出空间，最终形成正式制度与非正式调解手段形式的互动机制，达成纠纷调解的最优效率与配置，属于传统时期“官民互动”的调解模式。简约型的司法与治理机制，以及对非正式民间纠纷调解方式的放权，对现代基层纠纷调解的广泛推进与持续运行有一定程度上积极的借鉴意义。

二、近代中国纠纷调解的法制化转型实践

传统纠纷调解形成官民互动机制特点，至近代中国开始了一种全方位的社会转型，纠纷调解手段也随着法制转型而变革。法制化的转型更看重将纠纷调解的法律化与制度化，官方与民间形式在民国时期的实践，也存在不同的待遇与转变，从而导致传统互动机制中调解实践与非正式形式产生变化。此种变化与模式，直接影响从近代延续至现代的，纠纷调解制度的制度模式与基础运作。

（一）调解手段的法律制度化

传统纠纷调解手段在近代的不同时期，依旧被官方与民间所延续利用。尤其在官方层面，调解手段有明显的法律化、制度化的转变。在清末变法修律之时，在诉讼法规中出现“和解”的概念与条款。《刑事民事诉讼法》在民事规则一章中，专门设置“和解”一节，可以算是清末变法中，对传统纠纷调解手段最先进行法制化与制度化的规定。在条文中提倡承审官“宜尽力劝谕”，并且“务使两造和解”；在程序上如果诉讼双方愿意和解，应当“出具切结”，并声明“愿遵守公正人决词”。此种规定有浓厚的传统纠纷调解的程序与表达特点，其中条文还对“公正人”、“中人”的人数、产生和“决词”作用等进行规定。值得关注的是在刑事案件中也存在“和解”的可能，但必须是有关“处轻罪行”，并“宣告刑名以前呈请和解”。

但是“和解”程序却主要体现在《大清民事诉讼律草案》中，规定三个内容：一是，“不问诉讼程度如何得于是言词辩论时试行和解”的问题。条文指出“和解者乃当事人之合意”，对和解的启动的认定较为宽松，“不问诉讼程度如何，苟其尚未脱离，即得于言词辩论为和解”，并且要本人到场。二是，和解程序的成立有形式要求，“审判衙门应将事由记明辩论笔录”。三是，和解的人员规定，即“受命推事或受托推事得以受诉审判衙门之命令或嘱托或因职权试行和解”。制定者认为纠纷能够因和解而终结，不仅是“为两造之利益”，也是“国家之利益也”。甚至受命推事或受托推事，虽然没有“受诉审判衙门之命令或嘱托”，但是依靠其职权可以进行和解。除了在制度条文中开始规定了民事纠纷的“和解”，更多还是沿用传统的“调处”。在光绪三十三年的一则公牍《又移知地方审判厅调处民事情形文》中，记录：

现据两造皆来敝会，请开议公决，敝会谨照地方自治章程第三十五条所载，调处民事上之争议，应照准开议，并由两造各具愿书，据此应请。

可以说，从清末纠纷的调解制度与实践来看，逐渐开始将纠纷调解的手段制度化与法定化，作为基层纠纷解决的重要手段。并且，民国时期纠纷调解，依旧存在于官方的法律体系规定中。如1930年通过专门针对调解的《民事调解法》，其制定意图“为杜息争端，减少讼累”，以及组织设置、受理层级、法官来源、调解效力、主体资格、程序时限、声请格式等一系列内容。此外，还制定了《民事调解法施行守则》。从时人对民事调解法的评论来看，转引胡汉民的观点：

讼则终凶，古有明训，而国人之好讼，已成习性，尤以上海一地为尤甚……实则一经涉讼后，往往有延长数年而未能解决者。……故恒有一案发生后，自审理以至执行止，非数年不办，而当事人之耗财费时，不言不知。

并指出当时法律程序繁杂，为了借鉴欧美“杜绝争端”，“减少诉讼”的仲裁制度，而“拟仿照欧美各国办法，订定民事调解条例”。可见，民事调解制度的形成与确立，有传统纠纷调解手段的特点，但其与传统调解模式还是有所不同，将传统调解联系相割裂，其理论建构也是“仿照欧美各国办法”，并非来自传统。对于当时贯彻《民事调解法》的重要组织，即是民事调解处，被称之为：

因体念人民讼累之苦，前经议定通令全国法院设立民事调解处，凡遇初级民事诉讼，概须先行经过调解程序，待调解无效后，始准提起控诉。

该组织设置与运行的进程来看，“地方法院会于本年元旦，遵照中央规定，成立民事调解处”，其组织设置并通过调解处理案件的效果在一定程度上有积极作用：

昨据调查，该处自成立后，一般民众因鉴于手续简便，又无费用，除必须诉讼之民事案件，巳什九呈由该处调解外，即往者无力诉讼之民事案件，目下亦纷纷请求调解，一月之中，调解案件达四五百件之多。

随着《民事调解法》的出台，存在对该法实践的一些问题的解释规定。如《处理民事调解应行注意事项》，涉及了民事调解的机构设置、调解人员、服装、声请调解书、笔录和费用等规定。还有司法院颁布的《民事调解法施行守则》；1931年司法院颁布的《司法院解释民事调解各疑义》；1933年颁布的《修正民事调解法施行守则》；1935年颁布《民事诉讼法》而将调解程序吸收进入了诉讼程序中。可见，近代法制转型时期对纠纷调解手段依旧重视，并将其法律化与制度化，纳入官方法律体系的一部分，直至现代中国的调解，也依旧还是法律制度体系重要构成之一。

（二）调解实践的基础虚弱化

传统调解手段逐渐法制化，对其自身反而是一种挑战，因为其社会与实践的基础条件，都面临不同程度变化。如官方诉讼调解的结案率低下，并没有起到应有对纠纷解决的作用，如1936年的调解结案率降低到了百分之十五。同年福建省民事第一、第二以及第三审案件中，“和解”结案的数量比例仅在百分之三至百分之一之间。深层次原因在于官方与民间在纠纷调解事务上没有充分连接，脱离了传统官批民调的形式，并未充分利用基层民间的调解资源。并且，具体对近代中国民间各类调解形式，及其所依托社会条件分析。宗族的形象在当时有矛盾的评价，一方面宗族观念浓厚，被称为“中国人的血统观念到现在仍旧像一个牢不可破的堡垒”；“在我们的故乡，每个人的思想，都带着浓厚的宗族观念”等。因而宗族又饱受非议，“甲寨和乙寨为了一件很微小的事件”，“械斗起来，互相残杀”，“这种械斗的风气还是循环不息地发生着”；也有认为“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义……中国人是一盘散沙”。实践中近代宗族有其转型特点，以宗族为代表参与社会活动与制度建设，如江西省在1940年曾出台《江西省利用宗族团体举行国民月会办法》：

各该族族长，应领导当地同族男女，于每月一日或十五日，利用宗祠奉行国民月会一次，由族长主席……奉行国民公约。并请当地士绅，及知识分子讲解。

还有1931年广东省刘氏宗族自治尊亲会成立，可见宗族组织与团体延续至民国时期，其作用与地位更进一步强化。但也有对宗族限制的规定，在1946年江西省政府发布训令要求：“宗族组织不能视为人民团体”，因为“宗族结合基于自然的伦理关系，依民法规定及社会习惯，不得视为人民团体”。近代法律的革新也影响到宗族观念与实践，时文报道中以“亲女可继承遗产，宗族等休想染指”为题，反映法律继承原则与传统宗族秩序之间的紧张关系。传统的宗族调解形式，其以宗族为基础，在近现代转型过程中受到明显冲击，其运作的基础与前提已经虚弱或者转变。

相似的是乡绅群体的形象，清末民国时期对乡绅的痛恨、仇视与丑化见诸报端，如“满清时代三考出身士大夫暨一般铜臭”，“衣冠功名傀儡早归淘汰，绝无丝毫价值可言”，“只不过一介齐民已耳，作威作福胡为者”；有文章分析《论川省乡绅风气之陋》，“自古乡绅之卑鄙龌蹉，未有如吾川省之乡绅者也”；还有具体事例如《淫恶乡绅奸媳囚侄记》的报道。以及时文也有认为某地乡绅卖国，“私自将全省路矿权卖与意大利国，风传已久”；甚至出现对乡绅的直接定性批判，题为《臭乡绅之臭》。但是，清末民国时期的乡绅依旧充分地参与基层社会的治理，如乡绅与民众共同对治安问题进行管理，在以现实治安问题中“各乡绅民刻已积极严查”；还有乡绅势力进入基层的教育体系之中；甚至当时县长要求“严禁烟赌”，都需要“召集全区乡长绅士副训话”。在纠纷解决方面，形成乡绅调处的惯例，如天津一起有关妇人与寺庙之间的占地纠纷，“妇人胡陈氏投县呈控告”，最终的结果则是“谕饬北城绅董秉公调处”；而在福建的械斗问题之中，报道指出“乡下人对于这等乡绅，是极其尊敬，真有惟命是听之概”，因而乡绅作为调解人，甚至被称为“三言两语便可解息事”。不可避免的是，此种矛盾乡绅群体形象也影响乡绅调解的基础与根基。

传统乡约与保甲制度，在近代中国也发生明显变化。如乡约同时有兴办与裁撤的现象，更是展现其剧烈的变革。有明显支持与建议兴办乡约的观点；有福建与广西都有开办乡约的实践，而相反在四川则有裁撤乡约的情况；同样是福建泉州，同年却还有封禁乡约局的新闻。乡约制度在近代与地方自治等其他制度相结合，如改为自治会的形式，以及1906年浙江地方“禀办乡约试行自治”。保甲调解的形式在清末依旧延续，“地保张炳带同两造出外帮同调处明白”，“地保张炳遵谕带同两造而退”，反映了地保在调解过程中重要作用；还有如福州发生一起民事侵权纠纷，则“当由局员贾恭军即饬地甲调处”。甚至在南京国民政府时期，还有一文纠纷报道中，最终结果则是“该地保甲长，再度邀集双方作二次调解”；“保甲长”虽然有纠纷调解的权力，但在实践中也有对其限制的规定，“前区乡镇公所均附设调解委员会，处理民事调解及依法得撤回之刑事调解事项”，但因担心：

区保长不得其人适，予以擅理民刑诉讼之机会，若不举办以鼠牙雀角之争，动辄对簿公庭又增人民讼累……改编保甲该项委员会，因之停顿。

可见，此种保甲长进行调解方式，在近代也有明显的变化，其社会基础与调解实践都相应弱化。在调解手段的法制化的背景下，近代中国民间多种调解类型及其社会基础却相应虚弱。由此可以发现，在近代法制转型变革中，强化法律与制度的形式，实质是变相地将裁断与纠纷处理的权威向上转移，弱化了基层民间自主纠纷解决的社会基础。由传统而来的“官民互动”机制被打破，影响民间纠纷调解的实效，转化展现为“法制侧重”的调解模式。法制塑造与上移而改变基础的权威，也是难以避免的，制度化的创新转型方式与实践基础的削弱，同时也延续至现代中国，值得当代借鉴与反思。

三、现代中国纠纷调解的本土性路径原因

在革命时期与新中国建立后，纠纷调解的制度与手段，仍得到延续与适用，有其制度延续“惯性”。而近代以来社会基础情况的变化，现代调解方式依旧呈现多样化的特点，此种发展的“路径”特点，具备本土的历史文化原因。梳理现代中国纠纷调解模式的演变形成过程，更能从本土文化视角理解纠纷调解的模式特点。

（一）调解制度的历史惯性

在革命时期，也出现相关法规与实践，将传统基层纠纷调解的手段吸纳进入法规制度当中。国内战争时期和抗日战争时期，人民政权对有关人民调解颁布了一系列条例、规程。第一次国内革命战争中的《衙前农民协会章程》，海丰的农会、公断处等组织和形式，到《苏维埃地方政府暂行组织条例》中纠纷解决，但主要形式是一种政府主导的调解，有特殊的政治与社会背景。人民调解制度确立的相关法规，主要在于抗日战争时期，其中《陕甘宁边区民刑事调解条例》、《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》等一系列条例与制度，在解放战争时期有关调解的各项条例在解放区各大城市也陆续出台。以晋察冀革命根据地的相关法规分析，1942年的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，条例的立法目的与组织设置是：

第一条 巩固农村统一战线减免人民讼案特制定本条例。第三条 调解工作由各村公所之民政委员会负责进行，但对外名义是村公所。

共有二十三条，包含调解的性质定义、负责组织、纠纷类型、有效情形、程序时效、成立条件、无效与撤销情形、禁止情形与附则等。可见，即使在革命战争时期，相关调解法规所规定的内容也相当完备。在新中国成立后，曾草拟《中华人民共和国诉讼程序通则（草案）》，形成以调解为主处理民事纠纷的原则，其中调解的范围类型与《晋察冀边区行政村调解工作条例》相似，可以对所列的“轻微刑事事件”，“得应涉讼者之请求，予以调解”；而该草案对“民事或轻微刑事案件”进行“先行调解”，二者有明显的延续性。之后真正切实得以施行的是《人民调解委员会暂行组织通则》，作为改革开放之前，全国各地进行人民调解的组织与工作的依据。并且，在1963年出台的《关于民事审判工作若干问题的意见（修正稿）》，以及“依靠群众，调查研究，就地解决，调解为主”的十六字方针，确定建国之后长时期的调解制度与实践。在改革开放后，有关调解制度依旧得以延续，包括1979年的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》，1980年的《人民调解委员会暂行组织通则》，1982年的《中华人民共和国民事诉讼法》，1989年的《人民调解委员会组织条例》，2010年的《中华人民共和国人民调解法》各项法规与制度。

可见，从革命根据地时期到改革开放后，对纠纷调解的相关法律与制度都保持延续，并且基本分为法院的诉讼调解，以及人民调解两个主要方面。自近代中国的法制转型开始，清末民国时期将“官民互动”机制转变为“法制侧重”模式，形成以法院的诉讼调解与民间各类调解形式之间的区分。例如，南京国民政府在基层乡镇，普遍设立调解委员会，以福建省为例，该章程规定：

调解人民纠纷，以减少人民诉讼负累起见，特订定福建省各县乡调解委员会暂行章程。

其中第三条规定其组织设置，即“调解委员会附设于乡（镇）公所”“受乡政府区署之监督，处理调解事务”，其他地区如陕西地区也有建立调解委员会。相比之下，“人民调解委员会”的在立法意图与组织建构上，都与之相似。换言之，“官民互动”机制到“法制侧重”模式，再到现代中国基本保持了诉讼调解与人民调解两种类型的制度发展。

然而，现代中国对调解的制度规定进行延续与发展，也有其历史原因。新中国成立后，依旧强调在基层对纠纷调解手段的运用，一方面是对社会纠纷解决的需求，作为现实动机。革命根据地时期以及新中国建立之后，对基层纠纷处理的观念，都保留着传统法律理念与共产主义理想相结合的产物，即追求和谐价值，解决人民的纠纷与冲突。对基层社会存在的纠纷与矛盾，以调解方式解决成为当时，诉讼司法工作主要现实需求。另一方面，在此种基层纠纷解决的需求之下，从古代至近代中国依旧使用的主要手段即是调解，作为环境与手段的认知理念。对纠纷进行调解而达成“无讼”或者“纠纷解决”，在当时制度设计与建构之中最可能实现的方式。换言之，在当时纠纷解决的方式，除了诉讼解决，制度与方式的选择建立在现实主观理念基础上，是决定着制度选择与建构的重要因素。

可见，基层纠纷的调解制度，不仅对纠纷解决的现实动因，也是观念认知中最可能选择的制度方式，从革命时期到新中国建立后，都保持制度上的延续，反映纠纷调解制度的历史惯性发展；与此同时，历史性的惯性促进制度的延续，也对制度发展存在制约因素。

（二）多元调解的文化原因

传统中国到近代转型，纠纷调解的手段与方式在民间形成，自发生成多样化形式与机制，如宗族调解、乡绅调解、乡里保甲调解、乡约调解等形式。在近代民间非正式将调解形式的社会基础也发生转变。如基层宗族随着新中国成立后，乡村土地改革等各类运动，宗族受到严重冲击，二十世纪20年代至80年代基本销声匿迹，宗族功能难以体现；革命进程对传统乡绅权势的打击与地位动摇的影响是极大的，尤其是抗战后在基层农村施行的土地革命、“村选政治”等新式乡村权威，对乡绅势力所基于的社会结构与权力架构都彻底改变；而乡约、保甲制度与现代村规民约、村民自治组织的性质也有根本不同。然而在此种情况下，缘何以纠纷调解手段形式，在现代中国基层依旧持续保存与发展，甚至有多元化的纠纷调解的机制与实践形成。

对于诉讼与法院有关的调解形式，早在1943年各边区政府即积极与大力推行民事纠纷调解的手段。以《陕甘宁边区民刑事件调解条例》为代表，不仅“本条例为使民间调解纷争、减少诉讼制定之”的减少纠纷立法意图，更是强调调解的强行落实，即“凡民事一切纠纷均应厉行调解，凡刑事除下列各罪……不许调解外，其它各罪均得调解”，此种案件表述方式，是“厉行调解”的激进代表。并且，从调解方式还可以看到许多传统时期纠纷调解方式与机制的延续，如调解的程序要求：

第四条 前条调解之进行，得由双方当事人各自邀请地邻、亲友，或民众团体，从场评议曲直，就事件情节之轻重利害提出调解方案，劝导双方息争。第五条 ……必要时，得邀请当地各机关人员及民众团体公正士绅，从场协助调解。

“地邻”“亲友”“公正士绅”的参与，反映传统调解或者社会基础的进一步延伸。1949年2月，华北人民政府颁布《关于调解民间纠纷的决定》介绍调解的“重要”、组织与范围。在重要性部分曾提出：

历年来，我华北解放区对于民事案件及轻微刑事案件，倡导调解，民事纠纷因调解而解决的，有的县占全部案件百分之七十以上，有的村区甚至更多。

相比南京国民政府时期的“和解”案件比例，符合社会需求也更具实际效果。从相关文件的规定指出，“首先应依靠公正的双方当事者的亲友邻居及村干部”，其次是“政府调解”，“村政府设调解委员会”，并且第三是“已起诉到县司法机关的案子，如认为必要，也可以调解”；此种“司法调解”的形式也灵活多样，不仅可以“法庭调解”，还可以“指定双方所信任的人在庭外调解”，甚至可以“审判员到有关地点，召集当地群众，大家评理，借以找出双方都能接受的和解办法”，其提出“是调解也是审判”。换言之，传统官民互动机制，官府调解与民间多形式调解的方式，在此文件的规定中也有其影响与保留。

但是，相比之下1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》中所依靠的组织、群体与方式都有明显变化。组织建构是“城市一般以派出所辖区或街道为单位，农村以乡为单位”，调解方式是“深入调查研究，弄清案情，以和蔼耐心的态度，说理的方式”进行调解，必要时需发“调解书”，而依靠的“权威”群体则是：

凡人民中政治面貌清楚、为人公正、联系群众、热心调解工作者，均得当选为调解委员会委员。

此时可见，建国以后对于诉讼调解与人民调解进行更多的区分，传统纠纷调解的方式与特色开始弱化，或者说此时纠纷调解手段所基于社会情况有了明显的转变。人民调解委员会制度的规定，并不是基层纠纷调解方式发展变革的终点，从“枫桥经验”开始兴起，传统基层社会治理与纠纷的调解解决，都可以看到有进一步延续并多元化发展的特点；如调解所依靠的乡土精英有深入化与多元化的新特质，调解方式所依赖的组织网络、人民调解、行政调解和司法调解相结合的调解机制，即使在保留纠纷调解传统特色的基础上而有所创新。从“枫桥经验”对基层纠纷调解的各方面创新，也反映在新中国建立后，传统诉讼调解与人民调解的两个主要类型之外，纠纷调解的手段、机制更为多元化的发展，包含人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事调解、商事仲裁等多元的纠纷调解与解决机制。

重新审视传统“官民互动”机制，传统民间社会的多元化非正式纠纷调解方式，到近代转型时“法制侧重”模式时，法制化并且社会基础虚弱化，甚至到现代中国传统宗族、乡绅、乡里、保甲等制度都不复存在。由“枫桥经验”为典型，发展与展现的民间非正式的多元调解形式，则是来源于传统文化带来的连续性。首先，文化传承依靠教育与模仿，得以延续与流传，有关基层纠纷解决的价值、理念与方式手段；其次，传统纠纷调解文化，更是提供一个以语言为基础的相关概念体系与框架，在乡土社会交往中得以感受与传递；再次，文化而来的惯例限定个体与民众观察、处理与解决相关问题的方式，塑造与影响对民间非正式纠纷解决方式的理解；并且，“枫桥经验”中传统乡土秩序与理念，依旧得到保留与传承，经过新时期的转化，反而构建出维持秩序的持续力量；最后，可以反映出传统乡土秩序塑造的文化特质，影响相关信息与观念的形成，在制度的演化发展发挥着重要作用，甚至形成了路径依赖的原因。

总言之，纠纷调解的制度建构，从革命时期到新中国建立后都保持着制度惯性，而传统“官民互动”机制到近代“法制侧重”模式中，制度内容与社会基础发生变化，文化原因依旧促使民间的非正式的，多元调解形式得以转化与发展，可称之为“文化延续”模式。此种模式在历史惯性与文化价值追求的共同作用，有助于理解现代中国纠纷调解演变的进程，调解制度与实践也更能贴合国情民情与文化传统。

四、结  语

传统纠纷调解从古代到近代，以及现代中国，即使“调解”实质方式与模式相类似，但其性质与特点都在历史变迁过程中，在不同时期有不同的变化。传统中国纠纷调解的“官民互动”模式，调解手段从与政治上社会治理制度相混同，到官方与民间调解的初步区分，再到二者互动构成纠纷解决，形成经济上最佳效率机制；近代中国纠纷调解的“法制侧重”模式，调解手段法律化与制度化，而原本民间多样调解实践，所基于的社会基础则是虚弱化；现代中国纠纷调解“文化延续”模式，即是从革命战争时期开始，调解制度具备历史惯性而持续建构，民间非正式纠纷调解形式，由于文化因素在新时期多元发展。换言之，不同时期的不同模式，以政治、经济、法律、社会、历史与文化不同视角考察分析。最为宏观的政治制度与经济考虑，是纠纷调解的整体样貌；其次的法律规范与社会实践，是纠纷调解的纵向演变；历史惯性与文化原因，展现的是纠纷调解的延续原因，共同构成多重维度视角下的变迁特质。

在此基础上，可以发现纠纷调解手段，从传统到现代之间变迁的不同模式，都可以展现相应的反思与启示：一是，制度方面。传统中国官民互动的调解机制，在符合传统司法体制与文化背景，而获得效率的同时，也兼具了时代性的限制。当代的多元调解机制，可以参考建构相似的机制体系，但是简约的司法体制明显限制司法活动的运行，影响司法效率与权威性。制度层面更需要为民间力量留出空间，而非简单进行“简约”与“集约”。二是，治理层面。传统纠纷调解与社会治理制度密切关联，现代多元纠纷解决机制的建立与完善，需要基层社会治理体系的完善与支持，以其为运行的基础与动力；但是，从其演变历程来看，纠纷调解的方式与社会治理之间需要相互配合与协调，不仅不能简单地模仿传统时期，将纠纷化解的需要推向民间，更需要避免司法、纠纷解决与社会治理之间的混杂与“越界”。简言之，从“官民互动”的模式来看，对现代的纠纷调解，古代中国的特色经验是当代借鉴的重要参考，同时更需要符合当代的实际情况与现代特征。

三是，法律方面。近代中国形成的“法制侧重”的模式，在将传统纠纷调解方式进行制度化转化的创新，同时简单的制度化，容易因为离开原有的运作环境与条件，而失去其原本的实际效用与功能。因而，不可以迷信于法律规范的功能作用，各项民间的“制度”“习惯”“惯例”的法律制度化，反而容易影响民间本土的权威性，违背法制化的初衷与效果。四是，社会层面。近代时期传统民间调解手段，其社会基础与调解实践的弱化，不仅是官方忽视的结果，也是社会转型变迁的必然趋势。如何在新时代能够挖掘与转化，传统法律文化中调解的民间力量，是从近代至新时代都需要考虑的重要问题。并且，新时代纠纷调解手段，从中可以从变迁模式中，侧重民间“非正式”的方式与约束，依靠民间与群众力量，可以获得更多制度创新与发展源泉。简言之，从“法制侧重”的模式来看，对现代的纠纷调解，需要平衡制度建构与社会民间基础之间关系，制度实践需要社会根基的生命力与源泉，实现真正的制度转型与持续有效运作。

五是，历史层面。近代中国对调解进行制度化的转型，也延续至现代中国时期，其存在的社会基础性缺陷，也依旧有着历史惯性得以延续。可见，纠纷调解制度与实践的完善，对新时代而言，不仅需要注重历史经验，挖掘基层民间与人民群众中延续而来的“非正式”因素，更需要合理对待不同影响的历史延续因素。六是，文化层面。调解所代表的“和谐”“无讼”等价值，是中国传统法律文化的精华，在价值与理念追求的过程中，如何在现实得以落实与完善，是调解文化延续的现实难点。纠纷调解的制度与实践，更需要合理看待此种价值观念的影响，完善制度设计与实践运作，贴合中国特色的国情与实践。简言之，从“文化延续”模式来看，对现代的纠纷调解，历史惯性与价值追求更应作为调解制度与实践的文化助力，而非“宣传口号”与“历史包袱”。

更进一步而言，从传统的“官民互动”到近代“法制侧重”，再到“文化延续”模式，实际上是从具体司法体制与治理模式，到近代的法律制度与社会基础，再到更为宏观的历史惯性与文化价值，反映着从传统到现代，纠纷调解制度与模式的延续与影响，在逐渐抽象化。一方面纠纷调解的传统影响至现代逐渐削弱与模糊，传统对现代的纠纷调解，其直接的影响在不断削弱；另一方面反而体现出纠纷调解制度与模式，也逐渐内化形成中国特色的法律文化与价值追求的重要构成内容，依旧存在间接的文化传统影响，依旧需要从历史传统中理清与梳理。

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