李奇伟：新时代村规民约中的生态环境治理规范：基于187份样本的分析丨《民间法》第30卷

新时代村规民约中的生态环境治理规范：基于187份样本的分析

李奇伟

湖南师范大学法学院副教授

本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

在新时期，生态环境治理规范已经成为村规民约的重要组成部分。从规范形式上看，“三字语”“顺口溜”“山歌民歌”等多样形式获得推广；从规范内容上看，垃圾分类、门前“三包”、卫生收费、检查评比等制度初见雏形。从功能价值上看，新时代村规民约承载了社会主义核心价值观引领、促进法治社会建设与全民守法秩序形成等法治价值。未来，村规民约应朝着“价值引领、合法合规、群众认可、管用有效”的方向发展，逐步构建形式灵活、内容规范的规则体系，健全政府指导、基层自治的形成机制，完善内外结合、充分动员的效力机制，以构筑现代基层社会治理的制度屏障。

新时代；村规民约；生态环境治理规范

一、问题的提出

二、新时代村规民约中生态环境治理规范的形式特征

三、新时代村规民约中生态环境治理规范的内容特征

四、新时代村规民约中生态环境治理规范的功能价值

五、新时代村规民约中生态环境治理规范的构建完善

一、问题的提出

在多元主义法律视野中，社会治理既离不开强制力保障施行的国家法律法规，也离不开适应基层自治需要、共信共行的民间法规范。正如谢晖先生所言：“大、小传统是既互相对立、又互相倚靠的关系，没有小传统的存在，大传统便失去了基础，而没有大传统的作用，小传统亦难以被提升。”因此，民间法的作用并不是可有可无，而是与国家法律一道起着秩序构建作用，是依托特殊的教化、伦理以及惩罚机制运行的“活”的社会治理规则。具体到乡村环境治理领域亦如此。作为民间法秩序形式之一的村规民约不仅意味着连接本土治理资源的“地方性知识”，更意味着推进基层生态环境善治的社会资源。因此，即使在大力强调国家生态文明法制建设、推进环境法典化的今天，村规民约在生态环境治理中的作用仍然不可或缺，是社会生态环境治理规则体系中的重要组成部分。

然而，既有研究对此领域的关注却相对较少。零星的一些研究分析了环境习惯法作为制定法渊源的价值，论述了环境习惯法进入现代环境立法的现实可能性和基本路径，却在一定程度上忽略了村规民约等民间规范所具有的“自为”价值和规范作用，呈现出单向度的“国家法”对“民间法”的吸纳发展，却没有涉及两者可能存在的双向融合维度。而事实上，党的十八大以来，作为基层社会治理规范的村规民约获得了空前重视。2014年2月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要按照社会主义核心价值观的基本要求，健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，使社会主义核心价值观成为人们日常工作生活的基本遵循。党的十八届四中全会提出，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。在中央政策推动下，到2014年底，98%的村制定或修订了村规民约和村民自治章程；到2020年，31个省（区、市）全部出台贯彻落实的政策性文件，村规民约已经实现全覆盖，城市社区普遍制定居民公约。可以说，村规民约等社会基层治理规范在新时期取得了积极进展。在这样的背景下，对民间法的研究自然需要将目光聚焦到这一崭新变化上来，通过梳理分析新形势下村规民约的规范形式、主要内容和发展特征，对其发展经验进行阶段性总结。为此，本文选取村规民约制度建设中的一个小切口——生态环境治理规范为论题，运用文本实证研究方法对搜集的187份村规民约样本进行了细致爬梳，以期通过以点带面呈现新时代村规民约所具有的特质。

二、新时代村规民约中生态环境治理规范的形式特征

从文本层面看，新时代村规民约所反映的是党组织领导下自治、法治、德治相结合的社会治理机制的书面形式。与之有紧密关联的要素，例如时间分布、规范形式、表述样态等，尽管从过程看都是村规民约制定演进的结果，但这些要素的变化趋势在一定程度上可以勾勒出村规民约中生态环境规范的发展轮廓，从而有助于具象地把握其基本特征。

（一）时间分布

有研究指出，1980年2月，广西宜州市果作村制定了我国第一份有正式记录的现代乡规民约。以此为起点，文本研究将1980年以后的时间大体上分为四个阶段：1980年-1989年，1990年-1999年，2000年-2009年，2010年-2022年。主要从两个方面进行分析：一是计算生态环境规范数量与文件数量的比值，一是分析生态环境规范数量与所有条款数量的比值，以观察生态环境规范出现在文本中的频次。见表1：

表1 村规民约中生态环境治理规范的时间分布

从表1可知，生态环境治理规范在村规民约中出现的频次在上升，已经成为村规民约文件的重要组成部分。从数量/件的比值看，1980年-1989年，每一部村规民约中平均包含有1.71条生态环境治理规范；1990年-1999年，这一数值上升到2.09条；2000年-2009年，上升到3.48条；2010年-2022年，上升到3.73条，呈现不断上升的趋势。从数量/总量的比值看，1980年-1989年，7部村规民约文件中包含有12条生态环境治理规范，占总数量（85条）的14%；1990年-1999年，23部村规民约文件中包含有48条生态环境治理规范，占总数量（383条）的13%；2000年-2009年，21部村规民约文件中包含有73条生态环境治理规范，占总数量（304条）的24%；2010年-2022年，136部村规民约文件中包含有506条生态环境治理规范，占总数量（1466条）的35%。其中，最后一个阶段增速较快，占比突破了30%，说明新时期生态文明建设对村规民约的制定发展产生了积极影响。

（二）规范形式

在村规民约文件中，生态环境治理规范的呈现形式也发生了一些变化。一方面，一部分村规民约文件以专章或者专编的形式对生态环境治理内容进行规定。例如，贵州省黔东南州麻江县贤昌镇《营山村村规民约》分为土地管理、计划生育、公共卫生、森林和消防、社会治安、交通安全、纠纷调解、婚姻家庭、义务教育和兵役、附则等十章。其中，单列了公共卫生一章；湖南省益阳市安化县冷市镇《大苍村村规民约》分为总则、产业兴旺篇、生态宜居篇、乡风文明篇、治理有效篇、生活富裕篇等六篇。其中，单列了生态宜居篇。统计亦发现，在127份新时期村规民约文件中，有15份以生态环境专章或者专编的形式进行规定，占比达到12%。另一方面，还出现了一些专门的生态环境类村规民约。例如，河南省濮阳市范县龙王庄镇龙王庄村制定了《龙王庄村环境卫生村规民约》，湖南省长沙县北山镇福高村制定了《福高村环境保护公约》等。上述变化说明，人们越来越重视农村污染防治和自然资源保护。随着文本规范内容不断增多，需要用章、篇或者独立文件的形式进行专门论述。

（三）表述样式

为了便于记忆、易于推广，新时期村规民约在正文的表述形式上呈现出多样化。以样本包含的42篇选自于《湖南省第一届优秀村规民约（居民公约）文本集萃》的村规民约为例，统计发现，三字语、顺口溜、山歌民歌等形式的文件数量达到29件，占比为69%；而常规的结构式、条款式表述形式为13件，占比仅为31%。当然，这只能反映出有关部门在选择优秀村规民约范本时的评价导向，并不能据此说明这些灵活形式在全国691510个行政村的村规民约中已经占据主导地位。但即便如此，基层社会治理需要简洁明了、贴近群众生产生活，易于被掌握和遵守的规则，这一大方向仍然是正确的，所以，这些形式才会被有关部门接受并提倡。例如，《长沙县北山镇福高村环境保护公约》就是以快板的形式进行呈现的：

长沙县北山镇福高村环境保护公约

----保护环境我先行（快板）

福高村民气象新，垃圾分类弄分明，

五零建设齐参与，保护环境我先行；

剩饭剩菜瓜果皮，树叶茶叶鸡蛋壳，

自行处理沤作肥，种花种菜高效能；

金属纸盒塑料瓶，废旧衣物玻璃品，

打包装袋放蓝桶，统一回收会上门；

电池灯管农药瓶，过期药品油漆桶，

有害垃圾装袋中，切记回收不乱扔；

烟蒂餐盒废纸屑，宝宝尿布污染物，

其他垃圾放灰桶，三天一次清运送；

减少污染乡村美，变废为宝效益增，

绿水青山同呵护，金山银山共圆梦。

此外，还应注意的是，由于三字语、顺口溜、山歌民歌等灵活形式缺乏基本的规范结构，因此，单独适用这些村规民约的激励约束效果可能会打折扣。为此，一些地方推出了“1+1”（条文版+传唱版）的形式。例如，湖南省株洲醴陵市孙家湾镇孙家湾村既制定了《孙家湾村村规民约》（条文版），又制定了包含“讲卫生、护环境、村容洁”的传唱版。还有一些地方推出了“1+1+1”（村规民约、村训、实施细则）的综合方案，例如，常德市鼎城区草坪镇兴隆街村既制定了《兴隆街村村规民约（十要十不要）》，又制定了“树文明新风，建美好家园；守村规民约，当时代先锋”十六字村训，还制定了包含民风、村貌、社会治安、安全、执行修订共计五条27款的实施细则。通过采取上述措施，可以有效地发挥三字语、顺口溜、山歌民歌等灵活形式的长处，也能较好地克服其缺点，从而产生互补效果。

综上分析，从时间分布、规范形式、表述样态等方面可以大致对新时代村规民约中生态环境治理规范发展状况进行观察分析。在这一阶段，有关生态环境治理的规范数量在增多，在村规民约文件中的占比超过了30%。在一些地方，村规民约文件以生态环境专章或者专编的形式进行了规定，还出现了专门的生态环境保护类村规民约。同时，以三字语、顺口溜、山歌民歌为形式的村规民约获得推广，丰富了村规民约的表现形式。之所以会出现上述变化，一方面反映出国家大的生态文明战略举措对基层自治规范的积极影响，另一方面也说明基层民众自主环境意识得到强化和提升，生态环境保护开始列入中心议题，实现了国家和社会的双向互动。

三、新时代村规民约中生态环境治理规范的内容特征

从内容上看，村规民约是适应村民自治需要，用以规范村民活动，调节村民间利益关系的规则体系。与内容密切相关的要素，例如规范目的、调整对象、主要制度、奖惩规定等是村规民约规范的核心要素。通过对它们的分析，将有助于了解村规民约中生态环境治理规范的实质内容，探究其规范结构、内在因素，从而有助于深层次地把握其实质特征。

（一）规范目的

一般而言，全国人大及其常委会制定的法律会在总则部分的第一条规定立法目的。同样，在很多村规民约文件的序言或者第一条当中也可以看到类似的表述。例如，福建省泉州市安溪县城厢镇《经岭村村规民约》在序言部分规定：

为贯彻落实经岭村民委员会组织法，发扬社会主义民主、健全社会主义法制，教育村民遵纪守法，维护社会治安和社会秩序，实行村民自治，创建和谐宜居宜业宜游环境，把我村建设成为“科学规划布局美、村容村貌环境美、创业增收生活美，乡风文明身心美”花园式“四美”乡村，特制订本村规民约。

从上述表述可以发现，生态环境治理已经成为村规民约的规范目的之一。那么，它是不是常态呢？为此，研究对127份党的十八大以后的村规民约文本进行了统计，发现有81部村规民约包含了序言，占比为64%。其中，包含有生态环境治理目标的为47部，占81部文件的58%，占全部127份样本文件的37%。由此说明，在国家的大力推动下，生态环境治理目标已经逐渐地被写入地方村规民约文件当中，成为整个村规民约的重要规范目的之一。

同时，研究也发现，不同的村规民约文件在具体表述规范目的时既有差异性也有共性。例如，有的表述为“清洁家园、美丽乡村”；有的表述为“有效改善村容村貌，提高村民的生活质量，优化人居环境”；有的表述为“创建和谐宜居环境”；有的表述为“规范村民清洁乡村卫生行为，改善村容村貌推进‘美丽乡村’建设”；还有的表述为“推进环境综合整治，提高村民文明素质，创造清洁、优美、文明和谐的生产生活环境”。此外，也存在一些一致性的表述。例如，“建设文明卫生新农村”在47部文件中出现了10次；“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”出现了5次。其中，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是2018年1月2日《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出的总要求，也为2021年《乡村振兴促进法》所吸纳。由此可见，各地在制定村规民约时会参考中央政策和国家法律的表述，将农村生态文明建设要求自觉地与“社会主义新农村建设”“乡村振兴”等国家重大战略紧密联系在一起。

（二）调整对象

村规民约的调整对象是指村规民约所调整的各种社会关系，具体到生态环境治理领域，则主要表现为农村人居环境整治关系、农业面源污染防治关系和自然资源保护关系。新时期村规民约文件在这方面显现出三项特征：

首先，传统的以森林防火、防止林木滥砍滥伐为目的的林业资源保护规范仍然被大量保留。研究对127份新时期村规民约文本进行了统计，对林地保护的规定在127部文件中出现了65次，出现频率达到51%，体现了村规民约文件内容的相对稳定性和延续性。

其次，调整农村人居环境整治关系的规范成为这方面最重要的内容。调整农村人居环境整治关系的规范在127 部文件中出现了111次，出现频率高达87%。一些文件对这部分内容作出了较为细致的规定，例如，湘潭市雨湖区《长城红旗村村规民约》在第十一条“倡导精神文明，建设美丽人居环境”中规定了11款内容，包括禁止在特定区域乱堆、乱放、使用残破覆盖物，搭建临时建筑；农业生产设施应规范，外观不得有碍村容村貌；自觉爱护环境卫生，保持自家房屋、院落和厕所卫生整洁；生产和生活污水不能露天排放；人、畜化粪水排放必须达到国家规定标准；不许存在露天粪坑；公共绿化用地严禁种菜或作其它用途；严禁焚烧垃圾、秸秆；自觉遵守垃圾池（箱）的管理规定；严禁随地倾倒建筑废料或生产垃圾，乱抛废旧家具或其他废弃物品；严格落实环境卫生“门前三包”责任制；遵照规定缴纳卫生费等。这充分说明农村人居环境整治工作是农村生态环境保护的重要内容，它事关“农民群众最关心、最现实、最急需解决”的问题。

再者，在其它一些方面加强或者新增了有关内容。例如，在调整自然资源保护关系方面，强化了对耕地、野生动植物、水生生物保护等关系的调整。对耕地保护的规定在127部文件中出现了25次，出现频率为20%；对水生生物保护的规定出现了12次，为9%；对野生动植物保护的规定出现了6次，为5%。又如，在调整农业面源污染防治关系方面，增加了对畜禽养殖业污染防治、秸秆禁烧和综合利用管理、农药污染防治等关系的调整。其中，对畜禽养殖业污染防治的规定在127部文件中出现了29次，出现频率为23%；对秸秆禁烧和综合利用管理的规定出现16次，出现频率为13%；对农药污染防治的规定出现了5次，出现频率为4%。如此一来，村规民约文件的调整对象逐渐扩大，涵盖了农村生态环境治理的主要领域。

（三）主要制度

从零散的规范到相对稳定的制度是村规民约发展成熟的表征之一。对127份新时期村规民约文本进行统计可以发现，在一些领域已经出现了类似的制度雏形。例如，在村镇建设方面，出现了村庄建设规划制度。贵州省六盘水市六枝特区银壶街道《杨丰村村规民约》第二条第8款规定：“建房应服从村庄建设规划，经村委会和上级有关部门批准，统一安排，不得擅自动工，不乱搭乱建，不得违反规划或损害四邻利益。”在森林资源保护方面，出现了“伐一造一”制度。湖南省怀化市溆浦县北斗溪镇《坪溪村村规民约》第四条规定：“树立‘绿水青山就是金山银山’的生态理念，严禁滥砍滥伐，严格执行‘伐一造一’政策。” 值得一提的是，在农村环境卫生管理方面还出现了制度集合。例如，垃圾分类制度、门前“三包”制度、卫生收费制度、检查评比制度、公众检举制度等。其中，出现频次最高的是门前“三包”制度，在127 部文件中出现了30次，出现频率达到24%，说明一些相对成熟的制度已经获得基层认可，在农村生态环境治理中发挥作用。

此外，还有一个特征是在进行表述时使用通俗化、易于识记的政策语言。例如，对污染环境的行为，一些村规民约将其归纳为“六乱”现象——“柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱流、禽畜乱跑、乱搭乱建”，一些村规民约将其表述为“四治”——治脏、乱、差、污。对禁止性行为，一些村规民约将其表述为“六禁”，一些规定为“二十五不”。还有一些地方对管理工作也使用了类似的表述，例如“四边三化”“三清六改四普及”“三新一清洁”“七改三清”“五改”等。令人印象深刻的是甘肃省武威市天祝藏族自治县《大红沟乡村规民约》，它在表述时几乎整段都使用了这种语言：

甘肃省武威市天祝藏族自治县《大红沟乡村规民约》

生态环保：

牢固树立“绿水青山就是金山银山”生态环保意识，积极配合参与五水共治（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）、五边三化（道路边、河道边、村庄边、沿山边、农田边，洁化、绿化、美化）、三改一拆（改造危旧房，改造卫生厕所、改造庭院，拆除影响村容村貌和家庭环境的破旧建筑）、实施“五清”（清扫垃圾、清除柴垛、清除粪堆、清除杂草、清除路障）、整治“六乱”（乱堆乱放、乱修乱建、乱停乱行、乱涂乱画、乱扔乱倒、乱拉乱挂）等专项行动，自觉落实“门前三包”制和河长制，共建美丽家园、共创美好生活。

（四）奖惩规定

经过这些年的发展，村规民约中规定的责任形式已经基本固定下来。这些形式主要包括“批评教育”“出具检讨书”“公开通报”“处以违约金”“恢复原状”等。例如，湖南省长沙市长沙县《福高村村规民约》第三条规定：“违反规约，应承担相应责任。承担责任的方式：一、批评教育；二、赔礼道歉；三、写出悔过书；四、违约行为公示或通报；五、恢复原状或赔偿损失。”同时，还出现了一些变化。例如，“罚款”变为“违约金”。以样本包含的42篇选自于《湖南省第一届优秀村规民约（居民公约）文本集萃》的村规民约为例，统计发现，“违约”这一关键词在其中出现了5次，而罚款1次都没有出现。这说明，新时期村规民约文件在制定时已经考虑到合法合规的要求，避免与《行政处罚法》的相关规定冲突。

此外，除了惩罚机制以外，一些村规民约文件中还新增了奖励机制。例如，湖南省常德市鼎城区草坪镇《兴隆街村村规民约》规定：“村保洁员做好责任段内的保洁工作，并宣传、督导好农户的保洁工作，村爱卫协会每季度对全村农户的卫生情况进行检查评比，评选出最清洁户、清洁户、清洁组、优秀保洁员，并对其在全村公示7天后进行奖励。”湖南省衡阳市衡东县大浦镇《青鸦村村规民约》规定：“全年12个月均考评为‘最清洁’户，奖励现金500元。颁发‘卫生文明户’奖牌。”奖励机制的建立有助于在规范约束基础上增加激励因素，形成双向驱动机制，从而正面鼓励村民积极履约、遵守村规民约的各项规定。

综上分析，可以从规范目的、调整对象、主要制度、奖惩规定等方面梳理分析新时代村规民约中生态环境治理规范的内容特征。从规范目的看，约有四成的村规民约文件将生态环境治理目标纳入其中；从调整对象看，文件涉及调整农村人居环境整治、农业面源污染防治、自然资源保护等社会关系，其中，调整农村人居环境整治关系的规范出现频次最高；从主要制度看，垃圾分类、门前“三包”、卫生收费、检查评比、公众检举等制度已经初见雏形。同时，村规民约的责任形式也逐渐固定下来，并在惩罚机制以外出现了奖励机制，形成了双向驱动。上述积极变化反映出新时代村规民约正朝着制度化、规范化的方向发展，有助于农村基层社会治理水平和文明程度的提升。

四、新时代村规民约中生态环境治理规范的功能价值

党的十八以来，村规民约、乡规民约、市民公约等基层社会规范在诸多方面获得了长足发展，成为基层社会有效治理的制度支撑。从功能价值看，新时代村规民约不仅具备非正式制度的导向、激励、约束、评价、凝聚等规范功能，同时也由于其时代属性而承载了社会主义核心价值观引领、促进法治社会建设和全民守法秩序形成等新时代法治价值。在其中，生态环境治理规范作为新时代村规民约文件的重要组成部分，对于规范基层生态环境治理行为、化解生态环境问题具有重要意义，同时也将对“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等乡村振兴目标的实现产生积极影响。

（一）坚持社会主义核心价值观的价值引领功能

“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”培育和弘扬社会主义核心价值观，不仅要依靠宣传教育、实践养成，也需要用制度规范予以保障。因此，健全完善的村规民约对于践行社会主义核心价值观具有重要价值。

一方面，通过多方位融入促进两者的有机融合，包括融入目的、融入规范、融入说理等，以形成良好的政策导向。除了前文述及的融入目的、融入规范以外，一些村规民约还在文件当中直接叙事说理。例如，湖南省衡阳市衡阳县西渡镇《梅花村村规民约》第十一条规定：“树立绿水青山就是金山银山共识，自觉保护生态环境。”湖南省长沙市长沙县《福高村村规民约》第二十条规定：“倡导‘两型’生活方式，构建文明和谐村庄。”这样的表述虽然都是倡导性、原则化的，不具备严格的规范结构，但其价值宣导作用却不容忽视，可以在潜移默化中发挥非正式制度的文化认同功能。

另一方面，通过创新实施机制激励崇德向善。例如，福建省建瓯市房道镇《际村新万木林森林公园村民公约》对绿化植树进行了规定，要求村民在娶妻、出嫁、升学、入伍、生小孩时在森林公园义务植树，以养护森林资源。又如，甘肃省武威市天祝藏族自治县哈溪镇《尖山村村规民约》规定了颇具特色的道德积分制：“实行道德积分管理制，以道德储蓄所及道德储蓄折采取积分管理方式，管理日常行为和活动。规定加分和扣分标准，同时以红黑榜公示方法进行积分管理，从而规范我们的法律之外的行为和活动。积分标准在自己的道德储蓄折子上标注清楚，村民对照入座，以此进行自我管理。”这一规定适应了积分制管理的要求，增强了村规民约的实用性、操作性，也有助于弘扬善行美德。 

（二）推进法治社会建设的规范促进功能

“法治社会是构筑法治国家的基础。”在法治社会建设领域，也需要充分发挥村规民约在规范约束社会行为、协调社会利益关系、提升现代基层社会治理水平等方面的积极作用，加快实现社会治理法治化，提升依法治理、综合治理水平。

一方面，通过制定、修订村规民约健全社会领域制度规范，推动实现自我约束、规范和管理。在国家政策鼓励下，到2014年底，全国98%的村制定或修订了村规民约和村民自治章程；到2020年，31个省（区、市）全部出台贯彻落实的政策性文件，村规民约已经实现全覆盖，城市社区普遍制定居民公约。不仅如此，从2018年开始，各地还根据民政部、中央组织部、中央政法委等机构制定的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，对已经制定出台的村规民约进行了全面修订。以湖南省郴州市为例，到2019年12月，郴州市村规民约覆盖率达100%，修订率达91%；到2021年，郴州市全市2367个村(社区)村规民约覆盖率达100%，修订率达100%。此外，在2020年，湖南省又在全国率先开展村规民约和居民公约法制审核工作，当年审核了村（居）规民约14224个。通过制定、修订和法制审核工作，不仅使村规民约的合法合规性得到加强，而且在价值引领、内容创新、程序规范等方面都不同程度得到提升，推动村规民约朝着群众认可、管用有效的方向迈进。

另一方面，通过综合运用国家法与民间法规范，实现政府治理与基层自治良性互动。以垃圾分类政策的实施为例。从正式制度层面看，2020年4月，《固体废物污染环境防治法》在时隔十六年后进行了第二次修订，在总则部分确立了生活垃圾分类制度，明确了政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则，并将“生活垃圾”单列为一章对其进行重点规制。从非正式制度层面看，生活垃圾分类制度开始写入村规民约文件中，成为农村人居环境整治规范的重要内容。例如，湖南省长沙市长沙县北山镇《福高村村规民约》规定：“自觉践行垃圾分类减量，按可回收物和其他垃圾分类投放入桶，有害垃圾单独装袋，交给环保员统一分类处理，主动缴纳垃圾分类处置费。”实践中，该村通过广泛宣传，组织党员志愿者开展“一人带动一户，一户带动一个小组，一个小组带动一个村”等活动使村民垃圾分类意识大幅增强，分类水平日渐提高。与2018年第四季度相比，2019年第一季度通过分类使生活垃圾减少了10吨，可回收垃圾增加了5吨，垃圾减量化、资源化、无害化处理效果显著。由此可见，在国家政策法规支持下，辅之以村规民约等基层社会非正式制度，再加上其它行之有效的基层动员机制，如广泛的宣传发动、地方政府支持、奖惩机制的设置等将有助于产生行动合力，推动实现政府治理与村民自治、社会调解的良性互动。

（三）提升全民守法意识的内化培育功能

“法治的根基在人民。只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”在推进全民守法过程中，作为基层治理规范的村规民约不仅有助于化解农村环境问题、维护乡村社会秩序，也有助于在实施过程中培养村民守法意识和习惯，增强全民守法观念，夯实依法治国社会基础。

一方面，通过村规民约的宣传实施提升村民遵规守约意识。例如，一些地方开展了形式多样的村规民约教育宣传活动。湖南省常德市澧县大堰垱镇九旺村将村规民约编成歌谣，每逢重大节日在广场上诵读，日常则通过百姓大舞台录制视频进行传播。同时，为了让村民“学村规民约、懂村规民约、守村规民约”，村委会在人群聚集场所制作宣传栏、发放宣传手册（约1200份）、制定村规民约图文解读“蓝皮书”，并通过会议、广播等形式广泛宣传，由村民议事会进行说明，使村规民约深入人心。又如，一些地方通过实施奖惩措施发挥村规民约规范约束作用。湖南省怀化市辰溪县柿溪乡溪口村针对环境卫生、村民纠纷展开治理，设立“红黑榜”。每月公布结果并提出整改意见。同时，由村志愿者领导小队带领志愿者们每周进行一次大扫除评比，每个小组前3名的村民，奖励10元到30元的生活用品。通过这些措施，使“文本化”的村规民约变成了“活”的行为规范，让村民在生产生活实践中培育内化遵规守约意识，增强了人们的规范意识。

另一方面，通过构筑运行良好的公众参与机制，在积极守法层面促进、提升村民法治意识。这一点在一些村规民约文件中已经得到体现。例如，对于村规民约的制定、调整，山东省济南市章丘市刁镇《前刘村村规民约》第三十四条规定：“三分之一以上村民代表或十分之一以上村民联名可提议修订《村规民约》的具体条款。修订《村规民约》应遵循‘四议两公开’程序”对于村规民约监督实施，湖南省永州市零陵区朝阳街道《石烟塘村村规民约》规定：“推行村务公平、民主协商，村里定期召开一次村务民主协商监督月例会，讨论村里具体事务协调解决村民烦心事、麻烦事。”对于违约处理方面，湖南省永州市零陵区朝阳街道《石烟塘村村规民约》规定：“凡违反本村规民约要进行处理的，必须在调查核实后，经村民委员会（或村民代表会）集体讨论决定，不得擅自处理。”应当说，创造条件让村民通过基层民主的方式围绕村规民约文件的制定、执行、奖惩等发表看法，有助于动员群众参与环境保护，引导和推动更多的社会基层力量自觉爱护环境、守卫环境，投身参与乡村的绿色发展。

总之，新时代赋予了村规民约新的时代内涵和价值追求。在价值引领方面，通过融入目的、融入规范、融入说理等形式促进了有机融合，并通过有效实施激励崇德向善。在促进法治社会建设方面，通过制定、修订村规民约，综合运用国家法与民间法规范，推动了政府治理与基层自治的良性互动。在提升全民守法意识方面，通过村规民约的宣传实施和公众参与机制的构建，促进、提升了村民法治意识。所以，村规民约、乡规民约等基层社会规范其实同国家层面政策法制一样都是推进全面依法治国的制度路径，是实现有效社会治理的制度保证。

五、新时代村规民约中生态环境治理规范的构建完善

通过对样本从形式内容到功能价值的分析可以发现，新时代村规民约呈现出新的积极变化，正朝着形式多样、内容规范、价值引领的方向不断迈进。在这一阶段，对村规民约的认识应该突破“地方性知识”的局限，从宏观的现代国家治理能力和体系层面入手，把握其在社会治理法治化、全面依法治国建设中的独特价值，呈现正式制度与非正式制度融合的综合法治效果。未来，村规民约应在形成机制、规则体系、运行体制等方面不断加强，逐步构建“价值引领、合法合规、群众认可、管用有效”的村规民约体系。

（一）构建形式灵活、内容规范的规则体系

对于村规民约而言，要真正发挥其激励约束功能需要从形式和内容两方面着手不断健全规则体系。就形式而言，村规民约的形式应尽量灵活、多样。形式越贴近老百姓的生活，越通俗易懂、清晰明了，其普及性就越高。因此，应该允许各种表述形式存在。既包括常规的结构式、条款式表述，也可以变化为谱词配曲的歌谣，朗朗上口的三字经、七字歌，方便传唱的快板、顺口溜等，并可以通过网络、电视、广播等多种形式进行传播。当然，形式要为内容和效果服务。除了方便掌握和遵守以外，村规民约本身应具备一定的规范结构、实施措施和奖惩制度，以利于规范的实施。所以，在允许形式多样的情况下，还需要辅之以传统的规范表述形式，如前述的“1+1”（条文版+传唱版）或者“1+1+1”（村规民约、村训、实施细则）的综合方案，以取长补短。

就内容而言，村规民约的内容应该进一步规范化。一方面，相应规范应该合法合规。从现有文本看，部分村规民约还存在表述不当、超越权限、侵权等问题。例如，一些文件在设置惩处措施时，规定了“责令经济赔偿”“责令其恢复原状或作价赔偿”等措施，“责令”一词的表述用在村规民约中并不规范。又如，一些文件规定：“爱护瓜果、树木等农产品、不乱摘乱折，禁止乱撒农药。”其中，“乱撒”一词的表述欠严谨。还如，一些文件对故意妨碍公共卫生的村民“视情节轻重予以罚款200元至500元/次”。其中，“罚款”的表述类似于行政处罚，但主体却并不适格。基于此，后续应参照湖南的做法积极推进村规民约法制审核工作，使村规民约文本与国家政策法律保持一致。另一方面，相应规范应该实质化，避免空乏笼统。应该进一步对村规民约规定的重点内容进行聚焦，着重调整村民房前屋后卫生、家禽圈养、生活垃圾倒放、落实门前“三包”等活动。此外，实质化还要求将主要管理措施进一步制度化，例如，规定垃圾分类制度、门前“三包”制度、卫生收费制度、检查评比制度等，同时将奖惩措施明确化，从正反两方面激励村民遵规守约。

（二）健全政府指导、基层自治的形成机制

村规民约是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。村规民约的进一步健全完善离不开党组织领导和各级政府的指导。应该健全政府及其部门指导工作机制，明确指导的主体、对象、内容、程序等，使村规民约指导工作有规可循；应该加强法制审核工作，确保制（修）定主体合法、程序合法、内容合法；应该落实村规民约备案制度，按照《村民委员会组织法》要求，向乡镇政府进行备案，出现违法情形时及时由乡镇政府责令改正；应该加强示范引导工作，广泛征集优秀村规民约，树立一批优秀村规民约、居民公约范本，以发挥示范带动作用。当然，政府及其部门的指导并不是对村民会议制定、修改村规民约的干扰和替代，反而是为村规民约进一步健康发展创造条件，使其方向正确、合法合规。

同时，村规民约是村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范。基层组织应当借助国家政策的扶助，积极推进村规民约的制定和完善工作，将其视为改善自身治理能力和水平的一次契机，为新时代乡村振兴提供制度保障。在制定实施村规民约过程中，应该注重价值引导，通过融入目的、融入规范、融入说理等方式将社会主义核心价值观有机融入村规民约规范当中，并通过有效实施激励崇德向善。应该总结吸收历史文化因素，适时将村民长期生活与劳作过程中演化形成的公序良俗、习惯法的合理内容纳入成文规范当中，并将悠远流长的“天人合一”的生态环保理念融入其中。应该充分考虑地域特征，基于因地制宜原则根据不同地区自然资源禀赋情况制定差异化措施，使村规民约符合本地实际，发挥更大效应。同时，应该坚持问题导向，以解决“农民群众最关心、最现实、最急需解决”问题为突破口，形成符合实际、具备操作性的明确规则，展现村规民约实施效能。

（三）构筑内外结合、充分动员的效力机制

从应然层面看，村规民约应当是乡村社会人们实际遵守的“活的法律”，而不只是静态的文本。换言之，村规民约不能仅仅停留在制定层面，更需要在现实社会治理中发挥实际效果。这取决于内在和外在两方面因素。从内在因素看，规范的合理性是首要的。“非正制度能够在长期发展过程中得以传承下来，主要得益于其自身的存在具有一定合理性。”村规民约效力的发挥需要强化这种合理性，通过规范立治、价值引领、融入习俗等途径使基层民众发自内心认可规则，这是发挥实效的前提。此外，村规民约效力的实现还取决于制定过程中充分的公众参与和人们接受其约束的心理态度。前者为村规民约的实施准备了民众基础，在公众参与中赋予村规民约程序合法性，使村规民约成为一种“在场”的约定。后者则为村规民约的实施提供了心理基础，以一种接纳的姿态内化为自己的行为态度，及至形成共同体内心的信仰和追求。

正如埃利希所言，“不论什么时候，法律发展的重心既不在立法和法学，也不在司法判决，而在社会本身。”因此，从外在机理看，村规民约要真正发挥效力离不开其所嵌入的外在社会环境。有学者曾经以贵州省黔东南州锦屏县启蒙镇边沙村为对象进行观察，发现村规民约对于改善乡村人居环境具有正面效应。而取得效果的原因是多方面的，既包括内在的规范因素和公众参与，也包括外在的“宣教助治”“协同共治”和“重‘脸’促治”等因素。形式多样的宣传教育启蒙了村民的生态环境观念，乡村社会的人情观、面子观、重礼风俗使奖惩机制得以有效施行。更为重要的是，地方政府的指导、协助、扶持以及周边村庄的协同共治和村庄一起形成了生态环境保护合力。在这些因素共同作用下，乡村的生态环境治理才取得了一定成效。所以，在这一意义上，内因和外因对于村规民约效力的发挥都起着非常重要的作用。未来，进一步加强外部支持，如组织保障、政策支持、文化传播、宣传教育等将有力的推动村规民约基层治理效果的提升。

总之，基于文本对新时代村规民约的发展变化进行诠释和解读具有重要意义。它不仅有助于从形式上勾勒村规民约的发展轮廓，也有助于从内容上把握规范的实质特征，还有助于理解村规民约所承载的时代法治价值。应当说，新时代村规民约建设取得了有目共睹的成绩，使其有机融合于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，焕发出新的光彩。未来，我国村规民约建设还需要走规范化、制度化、实效化之路，在价值引领、内容创新、程序规范等方面扎实推进，构筑现代基层社会治理的制度屏障。

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